鋼鐵業(yè)困境與結(jié)構(gòu)性改革

我國鋼鐵業(yè)當下的嚴峻形勢也折射出其歷史性機遇。目前鋼鐵業(yè)內(nèi)外環(huán)境特點是中國鋼鐵業(yè)調(diào)整進而驅(qū)動世界新一輪鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的階段性產(chǎn)物，是中國鋼鐵業(yè)從體量擴張轉(zhuǎn)向全面崛起調(diào)整期的必經(jīng)歷練。調(diào)整期的鋼鐵行業(yè)政策應以市場化結(jié)構(gòu)性改革為引領，推進轉(zhuǎn)型升級，政策內(nèi)容應力求符合鋼鐵業(yè)經(jīng)濟特有屬性與調(diào)整規(guī)律，有效化解早先積累的失衡因素并培育全面崛起力量。

近年來我國經(jīng)濟進入周期與結(jié)構(gòu)雙重調(diào)整的關鍵階段，具有較強順周期特征的鋼鐵行業(yè)面臨困難形勢。需求增長失速派生嚴重產(chǎn)能過剩，價格與利潤大幅下降顯示經(jīng)營環(huán)境惡化，負債率高企與少數(shù)企業(yè)違約破產(chǎn)，大量“僵尸企業(yè)”在市場生死線邊緣徘徊，鋼鐵作為“兩高一資”行業(yè)持續(xù)面臨綠色環(huán)保壓力。就外部而言，我國鋼鐵出口較快增長面臨貿(mào)易摩擦頻次上升與國際鋼鐵對話施壓。一段時期以來，鋼鐵業(yè)成為一個負面消息不斷的“問題行業(yè)”。

然而，轉(zhuǎn)換視角觀察，我國鋼鐵業(yè)當下的嚴峻形勢也折射出其歷史性機遇。目前鋼鐵業(yè)內(nèi)外環(huán)境特點是中國鋼鐵業(yè)發(fā)展驅(qū)動世界新一輪鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的階段性產(chǎn)物，是中國鋼鐵從體量擴張轉(zhuǎn)向全面崛起調(diào)整期的必經(jīng)歷練。調(diào)整期鋼鐵行業(yè)政策應以市場化結(jié)構(gòu)性改革為引領，推進轉(zhuǎn)型升級，政策內(nèi)容應力求符合鋼鐵業(yè)經(jīng)濟特征屬性與調(diào)整規(guī)律，有效化解早先積累的失衡因素并培育全面崛起力量。對外積極利用國際對話，管理大國競合關系，推進世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與鋼鐵貿(mào)易依存度趨勢性回升。本文側(cè)重分析鋼鐵業(yè)國內(nèi)形勢成因與應對政策。

形勢成因與調(diào)整邏輯

目前我國鋼鐵形勢出現(xiàn)上述特點，既受到國民經(jīng)濟從早先景氣擴張進入深度調(diào)整期的宏觀環(huán)境變化影響，也與鋼鐵行業(yè)成本結(jié)構(gòu)與政策環(huán)境等方面具體屬性特征對產(chǎn)量與產(chǎn)能調(diào)節(jié)產(chǎn)生特殊制約作用有關，需要在透徹分析問題成因基礎上設計應對政策。

鋼鐵行業(yè)價格降幅更大這個基本事實，無法僅從外部環(huán)境變動上解釋，而是與鋼鐵業(yè)技術工藝與成本結(jié)構(gòu)特點導致在供求失衡環(huán)境下數(shù)量調(diào)節(jié)特殊困難有關。

現(xiàn)代鋼鐵生產(chǎn)技術特點使其具有較強規(guī)模效應，這意味著鋼鐵企業(yè)需耗費巨資購置設備裝置建立生產(chǎn)系統(tǒng)，由此導致固定資本攤銷折舊在總費用中比例較高。在正常合意的市場環(huán)境下，這方面特點使得鋼鐵企業(yè)具有單位產(chǎn)出平均成本隨產(chǎn)出規(guī)模擴大而降低的優(yōu)勢，有利于企業(yè)通過擴大規(guī)模提升競爭力，因而在市場需求較快增長環(huán)境下企業(yè)具有較強擴張沖動。然而，在需求逆向變化與產(chǎn)能過剩條件下，通過銷售產(chǎn)品補償巨大分攤成本的客觀需要，也會導致企業(yè)調(diào)減產(chǎn)量面臨特殊困難，使得一個理性決策企業(yè)可能不得不接受遠低于平均成本的價格，形成鋼鐵行業(yè)似乎更愿降價競爭與不計虧損的市場表象。

除了巨大攤銷成本制約作用外，鋼鐵廠的煉鐵高爐如果燜爐停爐需要額外支付巨大成本，進一步增加了鋼企調(diào)減產(chǎn)量的經(jīng)濟困難。除上述技術與成本因素外，政府保護措施從體制扭曲角度妨礙企業(yè)退出和調(diào)減數(shù)量。

不過，經(jīng)濟學常識告訴我們，價格具有供求調(diào)節(jié)功能，價格下降本身是對供大于求產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實調(diào)節(jié)手段。雖然價格下降對企業(yè)和行業(yè)都是一個痛苦過程，然而它提供了化解治理供求失衡的一劑苦藥。一是調(diào)減鋼鐵企業(yè)當期投資，控制未來產(chǎn)能增量擴張;二是倒逼高杠桿與低效率企業(yè)退出，邊際調(diào)減和整合產(chǎn)能存量;三是“獎對罰錯”優(yōu)勝劣汰，激勵企業(yè)在動態(tài)演化中學習改進以提升決策效率，在長期對過度投資形成一種自發(fā)而積極的平衡力量。由此可見，目前鋼鐵困難形勢從失衡調(diào)整角度看具有合規(guī)律性，鋼鐵業(yè)政策應“找準病灶，對癥下藥”，圍繞更好地發(fā)揮市場調(diào)整規(guī)律，設計選擇具體內(nèi)容。

鋼鐵業(yè)結(jié)構(gòu)性改革政策

基于對鋼鐵業(yè)經(jīng)濟特征屬性與中國現(xiàn)實經(jīng)濟條件分析，可推測鋼鐵業(yè)發(fā)展未來10-20年有望進一步提升，進入全面崛起的新境界，當下正處于從世紀初數(shù)量擴張主導全球轉(zhuǎn)向全面提升崛起的過渡調(diào)整期。鑒于鋼鐵業(yè)重要地位及其在調(diào)整期典型表現(xiàn)，政府高度重視鋼鐵業(yè)現(xiàn)實問題，近年來出臺實施了一系列結(jié)構(gòu)性改革與調(diào)整政策并初步取得積極成效，下一步應堅持改革調(diào)整的正確取向，圍繞更好地助推市場規(guī)律發(fā)揮作用的目標加以充實完善。

第一，目前鋼鐵業(yè)政策的主要任務是要打贏化解產(chǎn)能過剩的攻堅戰(zhàn)。關鍵是要硬化預算約束與強化市場紀律，充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰機制作用，消化相對過剩產(chǎn)能。行政干預妨礙數(shù)量調(diào)整是導致目前鋼鐵業(yè)困難形勢的成因之一，為此政策著力點需集中于控制與減少對缺乏自生能力企業(yè)提供各類保護補貼，進一步合理界定政府與市場作用邊界，以推進存量調(diào)整與去產(chǎn)能進程。政府對所謂“僵尸企業(yè)”要“挪開呼吸機，拔掉輸血管”，為市場競爭規(guī)則決定企業(yè)去留創(chuàng)造政策空間，而不一定要由行政機構(gòu)門“手拿生死簿，文件定去留”，直接決定企業(yè)命運。

第二，鼓勵基于市場競爭規(guī)則實施的企業(yè)兼并重組。兼并重組是具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)擴大規(guī)模的重要途徑之一，也是缺乏自生能力企業(yè)退出與化解產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實手段之一。兼并重組需堅持市場化導向與運作，充分發(fā)揮市場機制決定作用并充分尊重企業(yè)主體意愿，同時發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策引導作用。要允許鼓勵鋼鐵企業(yè)跨所有制和跨地區(qū)兼并重組，允許優(yōu)秀民企并購國企，更好發(fā)揮民企的體制優(yōu)勢與競爭活力。特定時期鋼鐵市場集中度應由市場機制與企業(yè)競爭決策內(nèi)生決定，中國作為超大型鋼鐵生產(chǎn)和消費國，其鋼鐵行業(yè)集中度有其自身特點，常規(guī)行業(yè)集中度指標與其他國家存在不可比因素，因而政策目標不宜過于重視這類指標具體數(shù)值高低。需總結(jié)早先兼并重組案例的成功經(jīng)驗與教訓，避免通過行政之手“拉郎配”，導致過猶不及和事與愿違結(jié)果。

第三，要高度重視鋼鐵企業(yè)就業(yè)集中與企業(yè)退出對特定地區(qū)勞動力市場可能產(chǎn)生的沖擊，要求退出企業(yè)的清盤與資產(chǎn)處置優(yōu)先償付拖欠員工工資與法定社保繳費，努力將調(diào)整產(chǎn)能過剩對員工福利影響控制到最低程度。同時，切實發(fā)揮財政和社會政策“托底作用”，把中央財政1000億元專項獎補資金真正優(yōu)先用于補貼退出企業(yè)安置員工應有工資社保待遇、轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓與基本生活保障上。

第四，要發(fā)揮國內(nèi)市場規(guī)模優(yōu)勢，積極發(fā)掘拓展?jié)撛趪鴥?nèi)需求?，F(xiàn)階段我國儲蓄資金充足，國內(nèi)外資本品與原材料價格也較低廉，中西部經(jīng)濟相對后進地區(qū)應繼續(xù)積極實施大規(guī)?；A設施建設，兼收推進城市化、短期穩(wěn)增長與提振鋼鐵需求效果。我國房屋建筑采用鋼結(jié)構(gòu)的比例與發(fā)達國家存在較大差距，需適當提高房屋建筑用鋼使用標準與逐步提升鋼結(jié)構(gòu)建筑比例。由于歷史原因，我國城市地下排水系統(tǒng)設計標準普遍偏低，越來越不適應城市規(guī)模拓展與人員及經(jīng)濟活動密度增加需要，近年來每逢雨季不少地方動輒出現(xiàn)“城區(qū)看海”和“路面抓魚”之類景觀就是明證。需更加重視并加快改建擴建城市排水系統(tǒng)，同時大規(guī)模興建城市現(xiàn)代地下管廊系統(tǒng)，在提升城市化質(zhì)量同時釋放鋼鐵潛在需求。

第五，需調(diào)整鋼鐵業(yè)外部政策，積極參與引導國際鋼鐵對話交流。近年來在全球鋼鐵產(chǎn)能過剩加劇背景下，國際鋼鐵對話趨于活躍，從一個角度折射出全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進入更具實質(zhì)性與敏感性階段，由此派生的各類矛盾需通過國際對話加以調(diào)解。中國作為最重要鋼鐵新興大國，通過對話維護發(fā)展鋼鐵行業(yè)開放的外部環(huán)境與我國利益具有一致性。G20杭州峰會首次在國際鋼鐵合作上達成共識具有積極意義，中國應認真分析當今全球鋼鐵格局大重組規(guī)律與趨勢，在參與國際鋼鐵對話上采取更加積極立場，更好發(fā)揮穩(wěn)定維護開放環(huán)境的潛在正能量。

第六，實現(xiàn)我國鋼鐵業(yè)全面提升崛起的最根本要求，是通過深化改革鼓勵創(chuàng)新推動鋼鐵業(yè)供給側(cè)轉(zhuǎn)型升級。要深入推進市場化體制改革，為國企與民企提供平等競爭的體制與政策平臺，釋放改革紅利與創(chuàng)造競爭繁榮。隨著中國鋼鐵業(yè)整體從中高端向高端邁進，要鼓勵各類企業(yè)大膽進行前沿創(chuàng)新，引領全球技術演變趨勢和潮流。要采用更嚴格環(huán)保標準，利用我國仍處在大規(guī)模投資發(fā)展階段的有利條件，鼓勵企業(yè)集成利用前沿環(huán)保技術以創(chuàng)造綠色生產(chǎn)環(huán)境。通過綜合努力，實現(xiàn)供給側(cè)轉(zhuǎn)型升級，推動鋼鐵品質(zhì)從中高端向高端水平轉(zhuǎn)變，技術工藝能力從追趕創(chuàng)新向引領前沿轉(zhuǎn)變，環(huán)保排放從跟蹤國際標準向提升行業(yè)標準轉(zhuǎn)變，企業(yè)經(jīng)營效率從接近國際先進水平向趕超國際先進水平轉(zhuǎn)變。